Allocations chômage : le gouvernement ouvre la porte à la dégressivité

, par Michel DECAYEUX

Le 01 et 02 Février AFP/les échos/ Le parisien /fig. Eco.

Jour après jour, semaine après semaine, les tabous tombent à gauche. Les 35 heures, le Code du travail, le statut des fonctionnaires, le plafonnement des indemnités versées aux salariés et maintenant les indemnités chômage.

La ministre du Travail, Myriam El Khomri, prévient qu’il faut « une diminution de la dette » de l’assurance-chômage. Le patronat pousse, mais les syndicats font barrage. Le feu vert est donné. A deux semaines du lancement de la renégociation entre les syndicats et le patronat des règles d’assurance-chômage, la ministre du Travail, Myriam El Khomri, a indiqué, dimanche soir, que « toutes les pistes devaient être étudiées (...), y compris la dégressivité des allocations ». Lundi, le ministre des Finances, Michel Sapin a abondé dans ce sens, voyant dans cette « piste » le pendant des efforts en branle sur la formation des chômeurs : mieux formé, il doit retrouver plus vite et « tout le monde est gagnant ». C’est François Hollande lui-même qui avait donné le « la » de cette petite musique, en pointant, mi-janvier, que « la durée d’indemnisation est la plus longue d’Europe. » Elle peut atteindre deux ans, et même trois pour les seniors.

Un aveu d’échec

Début 2014, lors de la dernière renégociation de la convention Unedic, l’Elysée et Matignon avaient intimé aux partenaires sociaux gestionnaires de l’assurance-chômage de ne pas réduire les droits des chômeurs. Ils ont manifestement changé de ton. C’est avant tout un aveu d’échec : faute d’une inversion de la courbe du chômage, le gouvernement et les partenaires sociaux ont laissé le déficit de l’Unedic se creuser dangereusement. A raison de 3 à 4 milliards d’euros de pertes par an, la dette cumulée affleure 26 milliards, un record. A règles inchangées et en dépit du léger recul du chômage anticipé cette année , elle frôlerait 30 milliards fin 2016 et dépasserait alors un an de recettes nettes de l’Unedic...

Un « débat dépassionné »

La faiblesse des taux d’intérêt permet, pour l’instant, de la financer à bas coût, mais l’Etat, qui apporte sa garantie sur les marchés financiers, voit l’addition gonfler le déficit public, sous l’œil réprobateur de Bruxelles. Les syndicats et le patronat devront « travailler sur une diminution de la dette », a insisté Myriam El Khomri . Quitte, donc, à s’attaquer à ce tabou de la gauche, même si la ministre appelle à un « débat dépassionné » et prend soin de rappeler que la dégressivité, mise en œuvre en France de 1992 à 2001 en France, n’avait alors pas eu les effets escomptés sur le retour à l’emploi, selon une étude de l’Insee... La négociation « ne doit pas être que financière, elle doit permettre un retour à l’emploi », a indiqué la ministre du Travail.

Les discussions s’annoncent tendues

Le discours de l’exécutif sert aussi à préparer le terrain au cas où il récupérerait le dossier. Dans un premier temps, la négociation est du seul ressort, en théorie du moins, des partenaires sociaux. Mais l’Etat peut refuser d’agréer la convention à laquelle ils parviendraient - jamais vu et très improbable toutefois - et surtout, il peut reprendre la main en cas d’échec des discussions. Un scénario qui n’est pas du tout à exclure tant les discussions s’annoncent tendues.

Le patronat, qui juge le temps venu d’acter une réforme structurelle d’ampleur, va s’engouffrer dans la brèche des allocations dégressives, une piste qu’il travaille de longue date. Selon nos informations, il réfléchit notamment à un système ou les allocations baisseraient en cas de refus d’une ou plusieurs offres d’emploi.

Il trouvera sur sa voie un front syndical décidé à s’y opposer. Acteur clef du dossier, la CFDT, qui partage la présidence tournante de l’Unedic avec le Medef, ne veut pas en entendre parler. « Laisser penser qu’il faudrait avoir une logique budgétaire (revenir à l’équilibre sans se soucier des conséquences sociales), ou punitive (les gens sont au chômage car ils ne veulent pas retravailler), est insupportable », a prévenu Laurent Berger la semaine dernière. Le bras de fer ne fait que commencer. L’actuelle convention Unedic arrive à échéance le 1er juillet.

Un rapport du gouvernement souligne que des « efforts à court terme » sont nécessaires pour préserver la pérennité du régime. Le Medef se dit déterminé à bâtir une refonte en profondeur de l’assurance-chômage.

Officiellement, l’Etat n’intervient pas dans les négociations sur l’assurance-chômage, du ressort des partenaires sociaux. Il n’en multiplie pas moins les signaux avant l’ouverture prochaine des discussions, prévues le 22 février. L’Etat est, il est vrai, un acteur clef du dossier : c’est lui qui garantit les emprunts de l’Unedic sur les marchés financiers, et c’est lui qui assume à Bruxelles son déficit cumulé record. Ce mardi, la ministre du Travail, Myriam El Khomri, a répété sur RTL que « toutes les pistes » doivent « être étudiées », de la dégressivité des allocations à une baisse de leur montant et durée. Si la priorité affichée est de « tout faire pour inciter à l’emploi », le message derrière est clair : il faut avant tout redresser les comptes, dont la dérive devient intenable

En « l’absence d’efforts raisonnables à court terme, la pérennité du régime pourrait être remise en cause », avertit ainsi un rapport signé du gouvernement et transmis le 20 janvier à la commission des Affaires sociales de l’Assemblée

Ce document, dévoilé ce mardi matin par l’AFP, n’avance pas d’objectifs chiffrés d’économies. Mais cet automne, le secrétaire d’Etat au Budget, Christian Eckert indiquait tabler sur « 800 millions » en 2016.

Une série d’économies envisageables

Comment ?« Dans une seule visée illustrative », le rapport liste une série d’économies envisageables. Réduire de 100 jours la durée maximale d’indemnisation économiserait 1,1 milliard d’euros, répartis sur 406.000 chômeurs indemnisés (sur 2,64 millions). Passer à un ratio de 0,9 jour indemnisé pour un jour cotisé, et non plus 1 pour 1, rapporterait 900 millions, aux dépens de 1 million d’allocataires. Autre exemple abaisser le plancher d’indemnisation de 57% à 49% du salaire brut rapporterait 1 milliard, en affectant 1,28 millions de personnes (800€/an)

Côté recettes, le rapport évoque une hausse du « taux de contribution effectif » des entreprises et des salariés de 6,33% à 6,52% pour faire rentrer 1 milliard. L’exécutif n’indique pas de préférence mais un tel inventaire vient rappeler aux syndicats que, faute d’accord, « le gouvernement prendra ses responsabilités ». Ce rapport corrobore celui, établi aussi mi-janvier, par la Cour des comptes. Celle-ci y pointe qu’« il n’est pas possible d’attendre de la seule reprise de la croissance la résorption de la dette de l’Unedic » et recommande un mélange de mesures réduisant les allocations et relevant, légèrement, les cotisations

Plusieurs pistes sont envisagées :

Comme diminuer de 100 jours la durée maximale d’indemnisation, ce qui permettrait d’économiser1,1Md€. L’effort pèserait sur 406 000 chômeurs, qui perdraient 2 600 € par an.

De quoi aiguiser les ambitions du Medef. Ce mardi, son président Pierre Gattaz a indiqué rentrer dans la négociation « avec une énorme détermination à faire une réforme structurelle ».

« Pas question » pour lui d’une nouvelle réforme paramétrique, « où on ne touche à presque rien et la vie continue comme avant ». Ses objectifs : « accompagner mieux et plus vite les chômeurs qui en ont vraiment besoin » et renforcer « l’incitation à travailler pour tous les gens qui peuvent travailler et qui ne le font pas ». A cet effet, la dégressivité est « une piste, mais pas forcément la meilleure. Nous ne sommes pas arc-boutés », a-t-il indiqué. C’est en tout cas un sacré chiffon rouge qu’il ne manquera pas d’agiter sous le nez des syndicats pour les pousser à des concessions

Allocations chômage : la dégressivité n’avait pas été probante il y a vingt ans

Un système d’allocations dégressives a été instauré en France de 1992 à 2001, dans un contexte déjà de chômage de masse. Sur le papier, la mesure semble couler de source : avec des allocations se réduisant dans le temps, un chômeur est incité à reprendre plus vite un emploi, quitte à revoir ses prétentions en termes de salaire ou de poste. Mais le saut de la théorie à la pratique n’est pas aussi simple, comme le rappelle une étude menée par l’Insee en 2001, qui constitue la seule analyse poussée disponible sur la dégressivité des allocations chômage en France.

« La dégressivité tendrait à accroître le chômage »

Cette dernière s’attache à mesurer son impact sur la période 1992-2001, durant laquelle la France, déjà confrontée à un chômage record et un déficit important de l’Unédic, avait instauré un tel dispositif, passant d’une allocation fixe jusqu’à la bascule en fin de droits à un système où l’allocation diminuait progressivement, par palier, dont le nombre variait selon le profil du chômeur, jusqu’à atteindre un montant plancher. Conclusion : « La dégressivité, telle qu’elle a été mise en œuvre de 1992 à 1996, aurait ralenti le retour à l’emploi », soit l’inverse de l’effet escompté. Pour arriver à cette conclusion, l’étude compare l’évolution des taux de reprise d’emploi : sans droits dégressifs, sur la période étudiée (1986-1992), elle augmentait « fortement » à l’approche de la bascule vers la fin de droits, synonyme de forte perte de revenus ; à l’opposé, « ce pic dans la reprise d’emploi n’est plus observé » dans la réglementation post-1992, qui n’aurait pas non plus conduit à des reprises anticipées d’emploi.

Le contraste est d’autant plus fort pour les allocations élevées, car la marche « descendue » alors par le chômeur était plus élevée avant 1992 qu’avec le système dégressif. A l’inverse, les chômeurs à moindre allocation, généralement moins qualifiés, « semblent beaucoup plus contraints sur leur offre de travail : leurs profils de retour à l’emploi sont beaucoup moins connectés au profil de leur indemnisation ». Bref, ce n’est pas parce que leur allocation va chuter qu’ils trouveront du travail dans un marché sinistré, argument mis aujourd’hui en avant par les syndicats. C’est aussi l’opinion de l’économiste Bruno Coquet (OCDE), pour qui, « dans la conjoncture actuelle, la dégressivité tendrait à accroître le chômage de longue durée », comme il l’explique dans un récent rapport pour l’Institut de l’entreprise. Il défend plutôt un mécanisme qui verrait la durée d’indemnisation varier selon la conjoncture, comme aux Etats-Unis. Cette piste avait été évoquée lors des négociations de 2014, mais vite abandonnée face aux réticences syndicales

La droite aussi unanime

A Droite aussi, la dégressivité des allocations chômage a longtemps été un sujet tabou. « Je l’avais proposé en 2011. Le soir même, Sarkozy et Fillon m’ont rappelé pour me tomber dessus et me dire : On ne ¬touche pas à l’indemnisation du chômage », se rappelle, ironique, Bruno Le Maire, qui était alors en charge du programme présidentiel de Nicolas Sarkozy. Cinq ans plus tard, le ton a changé. Le sujet fait donc l’unanimité ... à quelques nuances près. Alain Juppé estime ainsi qu’il « faut s’orienter vers une dégressivité des indemnités chômage > ; dès lors « qu’on aura relancé le marché du travail ». La réforme n’est donc pas pour tout de suite. « Ce serait un signal incroyablement négatif à un moment où le marché du travail est au plus bas. Dès que le chômage commencera à diminuer,

Dans le camp de Bruno Le Maire au contraire, on ne veut pas attendre une hypothétique embellie sur le front de l’emploi. « Parce que ; précisément, c’est la dégressivité qui permettra d’enrayer •le chômage ’ Privatisations, fonctionnaires, retraites, dépenses : le plan choc de Nicolas Sarkozy. Allocations chômage « Je souhaite que l’on conserve la règle de l’ouverture des droits, qui permet d’être indemnisé après quatre mois d’activité (...) et la durée maximale d’indemnisation, qui est de 24 mois. Mais en contrepartie, je souhaite que l’on introduise la dégressivité des allocations chômage (...). Je propose de réduire de 20% les allocations au bout de 12 mois, puis de nouveau de 20% au bout de 18 mois. « Je propose de sortir du paritarisme et que l’Etat reprenne la gestion de l’assurance-chômage le temps du retour à l’équilibre. »

Les partenaires sociaux laissés de côté’

<font color=red<Pas question non plus de passer par la case négociation avec les partenaires sociaux pour mettre en œuvre la réforme de ’l’assurance chômage : « Le paritarisme est mort, le politique " doit reprendre les choses en main », assène Le Maire : Qui veut également « privatiser » Pôle emploi.

Les partenaires sociaux ne sont pas non plus en odeur de sainteté auprès de Nicolas Sarkozy. Il souhaite que « l’Etat reprenne temporairement les rênes de l’Unedic à la place des partenaires sociaux ». Il s’est aussi rallié à la dégressivité : « La reprise d’une certaine. dégressivité à partir d’un an est absolument incontournable », assurait-il début décembre. Une position qui n’est pas si éloignée de celle de François Fillon. L’ancien Premier ministre propose d’instaurer immédiatement la dégressivité. Le sujet met donc tout le monde d’accord à droite.